19世纪中期的清帝国，已经进入封建社会末世，又经历了西方殖民主义强国发动的两次鸦片战争和太平天国革命战争的打击，虽然未至覆亡，亦已风雨飘摇，处于生死存亡之秋了。在镇压太平天国运动中发展起来的汉族地主政治集团和军阀势力的代表亲睹了西方殖民者的坚船利炮的战场威力，西方国家以其海上力量怎样轻易地打开了中国的大门、中国的市场，在惊呼西方近代海上力量这一系列出色表现之余，深感中国再不承弊易变，立即师夷长技，帝国恐怕只有灭亡一途了。60年代后期兴起的洋务运动正是他们企图挽回帝国颓势的一次认真持久的努力。洋务运动的主旨是军事自强，洋务派首领们关注的主要是建立近代军事工业，因此起步即建立了以西法制造枪炮、弹药、军舰、用于军事运输的轮船的上海江南机器制造总局和以西法专门制造修理战舰轮船、以近代科学技术培育舰船制造、轮机、驾驶人才的福州船政。

福州船政是中国近代海军之基，无论从舰船制造和造船、航海人才培养上，它都无愧于这一荣誉和地位。福州船政自1866年开创，存在了83年，中法战争前是它的成长兴盛期，中法战争后由于复杂的历史原因，逐渐衰落下去，入民国后，已是苟延残喘，再无大的作为了。本文拟将福州船政清末一段兴衰历史纳入视野，试图在清末这个广阔复杂的历史大背景和同期世界海军发展大背景下多角度观照它，审视它，以期能进一步认识、借鉴这一段历史，诚能稍有补益于今日人民海军之建设，则幸甚，幸甚。

一

第二次鸦片战争结束6年后中国仍然有海无防、战守无具可恃的现状和西方船运业大举进入沿海内河展开激烈竞争的无情局面（沿海航运仅以1866年福州口中国商船锐减事实为例，已由1861年的59艘减少到25艘；内河航运以1866年长江为例，美国旗昌轮船公司已经在长江航运业务中占据垄断地位；沿海内河航运主权和利益尽失），迫使闽浙总督左宗棠于同治五年（1866）上疏清廷，请求设立福州船政，制造、修理舰船，并培养制造、维修、驾驶舰船的航海人才。他在奏疏中说：“我国家建都于燕，津沽实为要镇。自海上用兵以来，泰西各国火轮、兵轮直达天津，藩篱竟成虚设，星驰飙兴，无足当之。”“欲防海之害，而收其利，非整理水师不可；欲整理水师，非设局监造轮船不可。”“轮船成，则漕政兴，军政举，商民之困纾，海关之税旺，一时之费，数世之利也”。⑴ 左宗棠请求在福州海口罗星塔一带，先行试办，俟有成效，更为推广行之。虽然清廷深知建立海军将耗费亿万，国家长期战乱之后民穷财尽，元气大伤，实难筹措这笔巨额费用，但不堪回首的往事却历历在目：道光二十年英国远东派遣舰队从珠江口北上闯入渤海，列阵白河口外向清廷进行武力要挟；道光廿一年英国舰队连陷广州、厦门、定海、镇海、宁波；廿二年英国舰队攻陷吴淞口、镇江，列阵南京下关江面炫耀武力，威胁南京，并控制长江口和长江与京杭大运河交会点，造成漕运和航运中断，扼住了帝国的命脉；咸丰六年、咸丰八年英法联合舰队两度攻击白河口大沽炮台；咸丰九年英法联合舰队掩护联军从北塘登陆，控制了白河口，天津、北京先后不守。两次鸦片战争皆因中国有海无防任由英法舰队集中兵力攻占战略要冲而失败的惨痛事实，以及同治元年三月李鸿章新编练的淮军7000人搭乘英国轮船从安庆下驶，闯过太平军控制的南京江面迅速抵达上海，两日内即大大加强了上海防御力量的成功军事事例，都深深地刺激着清统治者，清廷遂决定筹措经费在闽建立造船厂。同治五年（1866）六月初三日军机处发出上谕，允准左宗棠所请——“均著照议办理。”强调“必须尽悉洋人制造、驾驶之法”⑵ 福州船政当年九月就在福州马尾港三歧山下破土动工了。

奉旨后，他立即和候补道员胡光墉开始计划筹备船政建设，订立船政发展方针，亲到马江踏勘厂址。不久朝旨又下，左宗棠移任陕甘总督围剿回民军。仍继续兼顾福州船政事务。左宗棠一面具折举荐正丁忧在籍的原江西巡抚福建侯官人沈葆桢为总理福州船政大臣，一面与法国人日意格等加紧筹划商讨，积极建造船厂，开办船政学堂，延聘英法教师。后清廷再发上谕，特简沈葆桢总理福州船政大臣，专责船政，得以“专奏请旨”。同治六年（1867）六月十七日沈葆桢到任，即遴选得力人员组建船政机构，按照左宗棠的“包制包教”方针（定议之初，即先已订明教习造船，即兼教习驾驶，船成即令随同出洋周历各海口），以左宗棠的私人关系聘法国人日意格为监督、德克碑为副监督，主持造船、管理，并代雇所需之法国工程技术人员。合同规定日意格等五年内包制12艘舰船，包教中国员工一应应学应会的技术，并指导中国工程技术人员和工人完成仿制舰船4艘，以及出海实习指导。合同还规定了16艘舰船建造经费共300万两（估价）以及较为合理的法国师匠的薪酬。显然，这是一个“包制—仿制—自制，造船与培养人才并举”的正确的船政发展方针。沈葆桢到任当日即强调：“船政根本在于学堂。”⑶ 即在于培养年轻的舰船制造、驾驶人才。由于左宗棠制定了正确的船政发展方针，又举荐了得力的船政大臣人选，福州船政成立初期的建设和发展就有了基本的保障。

福州船政初期的经费按照清廷的命令由福建海关并福建税厘局予以保证，后者仅解款一年（共24万两）即停止，由造船经费变为养船经费，并入台防经费，不由船政造报。闽海关承担了初期建厂费用40万两和每年经费60万两，福州船政即在这样有限的财力支撑下兴办起来了。财力虽然窘迫，不敷所需甚巨，毕竟此数目大致尚有保障，加以极力撙节用度，因陋就简，就急推缓，集中财力使用，到同治七年（1868）七月，船厂、学堂大体建成，求是堂艺局迁入新址，分前、后船政学堂开课。

造船于同治六年（1867）即已开工，同治八年五月，第一艘轮船“万年清”号下水，同月，第一艘军舰“湄云”号亦下水。至同治十二年（1873）六月，福州船政的员工学生已掌握了设计制造舰船的技术和工艺，十二月，遣散法国技术人员和管理人员。至同治十三年（1874）三月，共建成舰船15 艘，其中后三艘是在法国技术人员指导下由船政员工自己设计制造和管理的。前19艘都是木质蒸汽风帆双重动力舰船，只有“扬武”号排水量达到了1500吨，其余为数百吨和1200吨左右的舰船。从第20艘“威远”号才开始有了铁胁，机器亦有较大的进步。至光绪十年（1884）共造出25艘舰船，最大一艘“开济”号排水量2200吨。从光绪六年（1880）起福建海关拨款开始出现欠缺，福州船政虽然裁员缩减开支，仍不能不影响造船的速度和质量。光绪十年（1884）马尾海战结束后，福州船政开始走向衰落，至辛亥革命前，只造了15艘小型舰船（排水量多为数百吨），经费日益艰窘的局面终于难以逆转，到清王朝覆亡时，它已经奄奄一息了。

二

福州船政在19世纪六七十年代顺利发展起来，首要原因是国防需要，其次是建立的船政发展方针正确，基本经费地方海关尚可筹措，倡导发起人威望地位极高，特简总理福州船政大臣得人，一任八年，得专责船政，可以“专奏请旨”，没有一柄两操或地方大员掣肘之患。此外，还有一个重要历史原因，即这一时期世界海军的发展正由风帆轮机木质前装滑膛炮战舰向风帆轮机装甲后装线膛炮战舰过渡，左宗棠1866年春夏酝酿提出建立船政创办近代海军，恰逢其会，刚好契入世界海军发展的这个历史性的转折点，于是初期的福州船政在一个不算太低的起点顺利发展起来了，中国的近代海军雏形在十几年间就形成了。如果当时中国其他内部发展条件都已具备，中国海军与世界海军强国二百年的发展差距很有可能在三四十年里显著缩小。尽管当时中国社会发展的落后状况决定了这只能是个梦想，但中国的近代海军基础毕竟还是因此举建起来了。今天的人民海军也正是在这一历史基础之上建立成长起来的。

福州船政衰落的历史因素则十分复杂，衰落的直接起因是甲申（1884）中法马尾海战福建水师全军覆没的后果和影响。这次海战中国福建水师九艘木质战舰不旋踵间都被法国远东舰队炮火轰成了碎片，另两艘逃离战场后也被迫自行凿沉。中法马尾海战简直是30年前俄土锡诺普海战的翻版！无论是海战的方式、结果，还是胜利者任意射杀漂游在水中的残存者和轰击港口设施的残忍。此战中国福建水师的失败固然有强敌当前清廷不准备战和法军先发制人的人为因素，但主要原因是双方舰队实力对比强弱悬殊，闽海危机持续四十余日竟得不到北洋、南洋舰队的任何支援。既然让法国舰队进了口内，即使有备，也只不过是增大一些法国舰队的损失而已，失败的结局是难以改变的。英法自1854年克里木战争前就不再制造木壳战舰，开始制造木体铁甲舰船，1860年以后英法制造大型战舰已不得不放弃木体（木体不堪舰身长大的巨大张力和厚厚的铁甲的重负），从此专造铁甲舰和后来的钢甲舰了。战列舰排水量已达万吨以上。一些木壳老舰（风帆轮机螺旋桨推进）仍在服役，但它们的排水量一般都在2000吨以上。中国的战舰不仅吨位小，皆系木质，火炮也落后，更无速射炮。旗舰“扬武”号最大，排水量也只有1500吨而已，火炮还是英法海军早已淘汰了的前装滑膛炮（可能和马尾炮台装备的那种50年代的瓶子形达尔格雷恩式海军前装滑膛炮一样）。11艘战舰均无铁胁，钢壳，更无装甲。这些福州船政初期学习建造的英法50年代初期水平（木壳、轮机、螺旋桨推进）的小型战舰，此时原只适宜作近海内河巡防缉私舰船和海军学校学生实习、新编练海军官兵练习的练习舰，其不任大规模海战是必然的。福州船政是在制造这些舰船的过程中学习积累了制造驾驶海军舰船的知识、技能和经验的，有了这一基础，中国以后才有可能发展一点真正的近代海军力量。

但是不了解世界海军历史和发展大势又缺乏运动发展观点的清廷却由此战得出了完全悲观的结论，认为福州船政制造舰船十几年，所造战舰竟不堪一击，毫不足恃。光绪十一年（1885）九月清廷命令海军将福州船政制造的舰船酌量停驶、裁撤。清廷还下诏大量裁汰福州船政人员。名义上是为了节流，以补舰队饷需之不足，但显然这不是朝廷的真实目的，因为就在这年六月，中法战争甫停之时，清廷下诏书宣布大规模修缮北海、中海、南海，工程立即开工，三百多万两白银的花费仅仅为了满足慈禧太后游观之需；三年后清廷又下诏为慈禧太后颐养祝嘏修建颐和园，耗费高达3000万两之巨。1885年清廷还再次作出决定第二次向西方购买4艘中小型装甲巡洋舰。可见清廷裁抑福州船政不是财力不足以维持海军日常饷需的困难，而是真实地反映了清廷对福州船政的巨大失望和强烈不满。清廷遂决定今后海军建设方针由造船育才为主、买船为辅改为以购买西方铁甲船为主，“先从北洋精练水师一枝，以为之倡”。⑷ 这就是说清廷看到甲申之役已初步建成的四枝舰队皆不足恃，不肯努力加快舰船制造速度以重建福建水师，继续加强南洋、粤洋水师了，而要集中财力向西方购买铁甲舰船加强北洋水师，先固北洋门户，屏蔽京畿要紧。海军建设方针的这一根本性转变，直接决定了福州船政从此日益陵替的可悲命运。

先是清廷因日本吞并琉球再度感觉到了来自海洋的威胁，显然那时就已经认为以造舰育才为主发展海军缓不济急了。李鸿章于1879年7月致函驻德国公使李凤苞云：“日本恃有铁甲，肆意妄为，先向琉球阻贡，旋即吞灭其国，改为冲绳县……论者恐其坐大，渐有窥伺台湾、高丽之意，中国须亟购铁甲数只，伐谋制敌。现奉旨，饬购办。”⑸ 李鸿章通过多种途径筹措了380万两白银，向德国订购排水量7300吨装甲舰两艘，2300吨装甲舰一艘。中法战争中，闽海局势紧张，“三铁甲”尚未交付中国，而各拥有十几艘自造和购买的木质或铁胁木壳战舰的三大舰队，除粤洋水师派了几艘军舰到闽江口外，南、北洋水师虽有严旨一再催促，只是一再以实力不敌，守口力量尚且不足拒不驰援,待到朝廷下旨痛责“实在可恶”方才赴援，福建水师已经不复存在了。清廷又一次大受震动刺激，于1885年再度决定购买排水量两千多吨的装甲舰4 艘。1888年北洋水师终于成军。清廷因日本吞并琉球的威胁和甲申马尾海战丧师的打击，改变了以造船育人为主，购买舰船为辅的建设海军的方针，主要依靠购买舰船应急建立舰队。

海军建设最费金钱，最倚仗国力，最离不开先进的工业和科学技术。清廷欲建设足恃的近代海军，唯一正确的道路是积极发展工商业和近代科学教育，同时执行造船育才为主，买船引进人才为辅的发展海军的方针。以买船为主紧急扩大海军只是国家在非常时期迫不得已采取的应急措施。可惜清廷见不及此，不肯务本大力发展实业和近代教育，只肯逐末搞点洋务运动，但若能够继续执行原有方针建设海军，积以时日，也还是能够打下一点基础，逐步建立起一枝有限的海防力量的。遗憾的是清廷未能克始克终。在国家突然面临巨大危险之时，紧急购买一些尚不能建造的船舰加强舰队保障国家安全，这本无可厚非，问题是清廷竟废弃了原有的发展海军的正确方针，把买舰建军作为长期营建海军的方针，严重影响了本国正常的海军建设。任何大国都不能主要依靠购买外国战舰来长期维系一枝强大的海上力量的，这既不现实，又潜伏着巨大的危险。

福州船政是清晚期中国最大的制造舰船的基地，技术设备较先进，人才济济，19世纪70年代和80年代，正是船政发展的关键时期，仅依靠福建地方海关每年解款已不能保障设计生产急需的中小型铁胁木壳战舰、铁壳铁甲战舰（更何况1980年起福建海关解款开始出现欠缺，维持生产已感困难），此时正需要清廷中央财政大力支持海军建设。如果户部从光绪元年（1875）每年拨出200万两白银加强船政，20 年后的那场第一次中日战争完全可以避免。因为到1894年中国海军不仅拥有购买来的两艘大型装甲巡洋舰和五艘中小型装甲巡洋舰，还会拥有六十艘以上国产中小型巡洋舰，其中铁质、钢质装甲巡洋舰不会少于30艘（材料、轮机向西方国家购买）。真正建成皆可在大洋驰逐作战的北洋、南洋、粤洋三支公海舰队。以日本那时的国力在同期的海军军备竞赛中不会取得对中国的优势，甚至难以达到均势。

有人会问：难道当时中国有这个财力吗？笔者的回答当然是肯定的。

太平天国革命爆发后，清政府每年军费新增两千多万两，几乎没有着落。因为清政府的财政收入的主项早已成为定制，无法再增加。办捐纳的所得有限，且令人痛恨，也不能办得次数太多。清政府除了加征工商税外，已没有其他出路。1853年开始在部分行省加征厘金税（通过税、生产税、营业税），到同治元年（1862）已经扩展到全国。厘金税遂成为中央和地方岁入的一大财源。1854年起，清政府开始正式向对外贸易征收关税，关税遂成为中央和地方岁入的又一大财源。到同治末年，清政府的岁入已经达到6000余万两，几乎为道光以前中央岁入的两倍。太平天国革命失败后，每年的巨大军费支出压力不存在了，因此清政府的其他支出都增加了。光绪初年中央岁入达到了8000万两，光绪七年（1881）更达到了8230多万两，当年户部盈余400多万两。清朝康雍乾盛世时期中央岁入大大增加，也只达到3000多万两，直到太平天国革命爆发前，一直稳定在不到4000万两的水平上。是太平天国革命打破了清朝财政近二百年的固定格局，传统的财政制度发生了重大的变化，正像当时政治和军事领域发生的诸多变化一样。所以，从光绪元年起清廷完全有能力每年拨出200万两专款加强福州船政的造船能力，提高它的产品的质量和数量，这决非无根据的妄语。清廷在同治年间和光绪初年仍有频繁的军事行动：镇压捻军、黑旗军、回民军和得到英国、俄国积极支持的入侵新疆的阿古柏侵略势力，每年军费支出数额仍旧很可观。清廷由于中央和地方财政收入年年增加，在采取这些大规模军事行动特别是耗费极大的远征新疆入侵势力时，都十分迅速、果断。1879年琉球被日本吞并，清廷感觉到了来自日本的海上威胁，又果断地作出了向西方国家购买两艘大型装甲巡洋舰的决策。事实说明清廷如果从办福州船政开始即真正认同左宗棠制定的“包制—仿制—自制，造船育人并举”的方针，认清这一方针对发展中国近代海军的重大意义，它完全有能力以中央财力加强福州船政的。

甲申中法马江海战福建水师的覆灭没有使清统治者得出必须加快海军建设，迅速完成由木质战舰向铁质、钢质装甲战舰的过渡，大批建造中小型装甲巡洋舰的结论，却使他们完全丧失了发展本国造舰能力的信心，以至完全扭转了国家建设海军的方针。清统治者的昏聩，思维能力的平庸，认识的片面、偏激，贻误了福州船政、中国海军以及整个国家和民族的命运。

甲申之役后清廷改变发展海军的方针，企图倚靠购买西方铁甲舰船“先从北洋精练水师一枝，以为之倡”，“俟力渐充，就一化三”，即再施及南洋、粤洋水师，走捷径建设海军。中国近代海军因此果真迅速发展起来了吗？令人遗憾的是连清廷首先精练的北洋水师事实上也中途停止了发展。虽然1888年《北洋水师章程》的制定标志着北洋水师正式成军，但是仅有定远、镇远两艘大型装甲巡洋舰和经远等5艘排水量均不足3000吨的中小型装甲巡洋舰可以出口到公海大洋驰逐作战，其余舰船都只能在近海巡防守口而已，舰队实力实则不足以成一军，难以既要守御渤海口，同时又要掩护辽东半岛、山东半岛和朝鲜半岛西海岸。从1888年起，清廷再未筹措过专款为北洋水师添购一艘军舰或一尊新式舰炮，这种非正常的状态直至北洋舰队覆灭也没有能够改变。甚至海军常年经费—海防经费（从1874年朝廷因日本侵台事件设立起一直是有名无实）每年名义上拨给北洋水师维持舰队活动的200万两银子（南洋水师、粤洋水师每年共200万两），也一直根本不能保障，所得之数与应拨之数相距悬殊，光绪初年（1875—1880）每年只有30余万两；光绪十一年成立海军衙门后，各省海关所解海防经费统交海军衙门，地方“协款”有了“京款”性质，情况方好转一些，北洋水师最多也只能得到每年一百二三十万两（南洋水师和粤洋水师一共每年才60 万两）。一支舰队维持经费都不能得到充分保障，又何谈发展壮大！

首先作示范精练的北洋水师尚且经费艰窘如此，购舰建军亦中途停止，南洋水师、粤洋水师、福州船政更何所望焉！其绝望之处境已不待凝神而可知矣。究竟是什么原因使清廷倚靠购买战舰发展海军的方针仅仅执行了数年就中道废止了呢？论者皆注意到了李鸿章于光绪二十年七月二十九日《复奏海军统将折》中的一段话：“详考各国刊行海军册籍，内载日本新旧快船，相为可用者，共二十一艘。中有九艘自光绪十五年后，分年购、造。最快者每点钟行二十三海里，次亦二十海里上下。我船订购在先，当时西人船机之学尚未精造至此，仅每电钟行十五至十八海里，已为极速。今则至二十余海里矣。近年部议停购船械，自光绪十四年后，我军未增一船。丁汝昌及各将领屡求添购新式快船，臣仰体时艰款绌，未敢奏咨渎请，臣当躬任其咎。”⑹ 李鸿章奏称所以未敢“奏咨渎请”的原因是“仰体时艰款绌”，“时艰款绌”即指光绪十四年清廷耗费三千万两白银开始大兴颐和园工程，工程用款不足，百般设法筹款的艰窘局面。有的论者还认为清廷修建颐和园挪用了大笔海军军费,所谓大笔挪用海军军费修建颐和园的说法已经查明没有事实依据，本文不再讨论，但是李鸿章说的“时艰款绌”在一定程度上反映了历史的真实状况。当时三海大工程未竟，光绪帝大婚大礼方新，一千万两白银花费刚刚勉强支应过去，三千万两工程费用又重重压在头上，国家支出确是感到紧张。所以李鸿章以此作为当时他没有奏请添购新式船械的因由。但是必须指出，这决不是李鸿章心中认为的清廷停止执行倚靠购舰建设海军的方针，一误再误海军的主要原因。首先，修建颐和园的款项，清廷财政基本上有能力支应。甲午战争后工程进入高峰，户部每年从全国鸦片生产（国内每年生产约33万担）税厘收入2000万两中拨三成即600多万两用于颐和园工程开支。其次，光绪五年（1879）西北大规模用兵结束后，清廷仍长期维持着高额的国防开支。常年京师和各地八旗驻防军队、各省地方军队军费不少于3200万两，此时又加上海军军费实际支出每年200多万两，甘肃、新疆每年军费480万两，光绪六年起每年拨东北边防经费200万两，从十一年（1885）起增至300万两（从海军衙门每年收入的290 万两海防经费中拨给东北100万两），即1885年后清廷每年军费开支高达4200万两以上。每年如此大的军费支出，用于海军的支出尚不足二十分之一，这表明清政府仅每年的军费支出就有足够的能力大力加强福州船政的舰船生产能力，并逐年少量购买一时尚不能生产又为海军所必须的大型铁甲战舰，这只要稍微合理地调整一下国防经费陆、海军军费分配的比例就足以办到。三海工程、光绪帝大婚、颐和园修建工程的巨大开支固然把以建设海军的名义搜括来的钱存入外国银行的息银吞噬掉了，这笔钱最终也没能在最需要它的时候用于购买铁甲舰，但是数目并不大，影响海军建设不是很严重。福州船政国产战舰生产能力受到严重损害的主要原因是清政府发展海军的方针突然改变，而倚靠购买铁甲战舰发展海军的新方针中途停止，执行则是光绪十一年（1885）后国防经费陆海军军费支出比例严重失衡所致，而国防经费陆海军军费分配比例严重失衡则只能是清廷的国防战略方针的错误改变所致，因为只有国防战略方针才能影响、决定国家的军费的流向。

所以李鸿章在奏折中只能说“臣仰体时艰款绌，未敢奏咨渎请”，决不言及国防战略决策失误，只有如此才能请罪说“臣当躬任其咎”，实际却不任其咎；否则，责任就追到了皇帝、太后和自己的头上，就不能不独任其咎了。我们不能只看李鸿章奏章文字的表面意义，却看不到其文字后面用心之深曲，如果我们不能把握光绪五年至二十年这十五年的历史，不深入研究历史，不仅不能读懂这一则史料，反而必被它所误。

光绪五年至二十年（1879—1894），清政府的国防战略方针由联俄防日转变为联日防俄。1879年日本吞并琉球，中国朝野震动。李鸿章和清廷认识到日本决不会停止其扩张势头，朝鲜当是日本的下一个吞并的目标。遂决定购买大型铁甲舰，立即建立一枝有威慑力的舰队，同时帮助朝鲜迅速与西方各国建交，并密切注视日本动向和朝鲜半岛的局势，李鸿章更采取联俄拒日政策保护朝鲜。1884年中法战争福建水师的覆灭使清廷改变了发展海军的方针，加快了倚靠购买铁甲舰成军的速度。日本图谋吞并朝鲜的野心终于受到有力的抑制。日本在朝鲜“壬午事变”和“甲申事变”中皆受挫，认识到自己的军备水平尚不足以与中国争锋，于是一面加紧扩充军备，一面外示联合，以甘言愉色麻痹清政府。1885年5月中日天津谈判后，清政府认为来自日本的威胁消除了，而德国人穆麟德勾结俄国驻日公使馆参赞煽动胁迫朝鲜政府请求俄国保护，并请俄国军官训练朝鲜军队一事以及韩王派员赴俄商谈俄韩密约的传闻，使清政府由联俄拒日保韩一变为联日拒俄保韩。防日保韩国防战略方针已为防俄保韩国防战略方针所取代。慈禧太后1886年受到英国和日本驻韩外交官的挑拨和欺骗，甚至命令李鸿章“先以整军备俄为主，李鸿章务将调兵事宜赶紧预筹，为朝发夕至之计。”⑺ 1887年俄国决定修建西伯利亚大铁路的消息传出，清政府决定抢修由北京到吉林珲春的关东战略铁路，并且立即全力以赴开工，为此户部每年拨款200万两白银。慈禧太后和醇亲王认为每年拨款太少，筑路进度（每年200里）太慢，曾计划大举借外债3000万两加快进度。至甲午战争爆发，关东铁路修成将近一半，白白花费了1400万两银子。朝廷仅在甘肃新疆和东北每年就不惜以近一千万两白银作军费保持对俄国军事戒备，为此每年都从海军衙门仅有的290万两年度海防经费中提走100万两作为东北三省练饷的追加部分，致使海军连维持这三支舰队都十分困难了。

先是发展海军方针的改变，紧接着又是国防战略方针的长期转变，迫使中国近代海军和福州船政不得不长期处于经费极端艰窘的境地，而后者的处境尤其更加绝望。清廷于和平时期每年军费维持在4200万两高水平上，已占国家岁入的一半，不可以说不重视国防建设，只可惜都被昏庸地虚掷了。只要清廷每年能够拨给福州船政200万两银子予以加强，长期切实执行以造舰为主、买舰为辅的发展海军的方针，逐年推进中国近代海军建设，中国近代海军不仅不会甫具规模即遭摧抑打击，几至荡然无存，甚至会有一番作为的，至少能够使中国避免甲午之厄。几乎没有经营海洋，控制、利用海洋意识的清政府，其国防战略必然只能是以大陆塞防为重的失败战略，它不可能有效地建立起一枝可恃的海上力量，不可能把国土防御推进到海上。即使当时每年花费比4200万两再多一倍的陆军军费，清帝国也避免不了甲午战败的命运。这一切仅从当年清政府不能建立、执行一个正确的发展海军的方针就能够看得清清楚楚了。

光绪二十年七月七日（1894年8月7 日），中日宣战后第七天，清廷终于发现了十年联日防俄的战略错误贻误了购舰建设海军，致使海军没有作好对日作战的准备，特发布上谕：“谕军机大臣等：自光绪十年越南用兵之后，创办海军已及十载，所有购船、制械、选将、练兵诸事，均李鸿章一手经理。乃日人自上次朝鲜变乱，经我军勘定，该军志挫而归，从此蓄谋报复，加意练兵，此次突犯朝鲜，一切兵备居然可恃。而我之海军，船械不足，训练无实。李鸿章未能远虑及此，预为防范，疏慢之咎，实所难辞。现在添购快船，，已属补牢之计，究竟何时可到，能否赶及此次战事，足备进攻之用，着李鸿章迅即奏覆。因思海军为国家第一要务，此后必须破除常格，一意专营。该大臣熟悉中外情形，于兹事久经体察，应如何扩充办理，总成大军可以出洋攻战，计需购船械若干，应分几年购办，如何仿照西法慎选将才，精求训练，均着李鸿章通筹熟计，详晰陈明，候旨速办。”⑻ 尽管清政府为紧急购买舰船大举借债，但是西方国家的战舰不是缓不济急，就是故意延宕，甚至以次充好，乘火打劫，勒索高价。即使能够及时买到几艘破旧军舰，由于福州船政已经处于萎缩状态十年了，没有培养出足够数量合格的各种海军预备人才，即使军舰买来了，既无足够的海军专业人员，又缺少必要的训练，仍然构不成战斗力。

光绪皇帝的反省能够认识到建立一支近代海军是国家的第一要务，这表明他已经开始具有一定的海权意识。这是以高昂代价换来的思想意识上的重大转变和进步。但这次反省只限于悔恨没有认清国家安全的主要威胁来自日本，偏重塞防忽视了海防，没有坚持执行以购买西方舰船为主发展海军的方针，显然，这样的反省并没有切中肯綮，而且皇帝还把责任一股脑地推给了李鸿章（当然也没有认真责罚他，反而在上谕中表示对李鸿章倚畀更深了）。李鸿章本人的反省则仍未涉及到海权意识，也未见言及对自己由最大“联俄防日”论者一变为最大“联日防俄”论者贻误国家甚深的自责与悔恨，李鸿章至死一直只是痛悔甲午之前没有多买一些西方舰船，每与人言之，涕泗交垂而已。

已经初步具有海权意识的光绪皇帝在甲午战争后其反省仍在深化。光绪二十二年（1896）清政府开始重建北洋水师，一面向英、德订购五艘巡洋舰、一艘驱逐舰、四艘鱼雷艇，一面下令整顿福州船政，筹备自造兵轮，保证其经费。光绪二十四年（1898）六月十一日，光绪皇帝发布上谕：“各省如数拨解福建船厂经费。国家讲求武备，非添设海军，筹造兵轮无以为自强之计。”⑼ 六月二十三日，再发布上谕命南、北洋大臣及沿海、沿江各将军、督抚一体实力筹办增设水师学堂等事宜。同月，福州将军兼管船政大臣裕禄奏称：船政所需款项较巨，必须于常年经费外另筹款项，按年拨解，需银一百八十八万两。光绪皇帝准其奏。经过一番讨论，由各方分认如下：直隶二十万两，奉天五万两，吉林五万两，江苏二十五万两，安徽五万两，江西八万两，福建十万两，浙江八万两，湖南十万两，湖北十五万两，河南五万两，山东五万两，山西五万两，四川十万两，陕西五万两，甘肃五万两；又从出使经费拨三十万两，淮盐督销局认十二万两。八月初，诏令各省如数拨解。可惜几天后，戊戌变法失败。九月清廷命所有前拟造各船，著暂缓购料兴工，俟前项经费积有成效，再行谕旨饬遵。不久慈禧太后下懿旨，强调“练兵为第一要务”，命令练兵经费不足之数由各省拨解福建船政经费项下动用。光绪皇帝重振福州船政，重新确立造船育人为主、买船为辅发展海军方针的努力就这样因慈禧太后第二次政变成功化为了泡影，重建北洋水师的努力也被迫中断了。福州船政从此每况愈下，至辛亥革命前只造了一艘排水量830吨的驱逐舰、一艘小艇、一艘商船而已，可谓奄奄一息了。

甲午战争后清政府在原有每年军费支出4000万两的基础上又增加编练新军军费1000万两。军费庞大到占了国家岁入的一半，以慈禧太后为首的统治集团仍不能容忍光绪皇帝每年另外筹集188万两银子支持福州船政制造新式舰船和培养各类海军人才，重新振兴海军的努力，必破坏之方甘心。清廷之毫无海权意识，大败之后仍不肯汲取更改左宗棠制定的发展海军的方针，导致海军建设受到严重损害的教训，令人扼腕长叹。

三

清晚期对福州船政的评价并不高。左宗棠在船政创议之时就预计到“非常之举，谤议易兴”。“始则忧其无成，继则议其多费，或更讥其失体，皆意中必有之事”。左宗棠不幸而言中。福州船政刚成立就遭到一些大臣的猛烈攻击，经左宗棠力争，才免遭夭折。甚至继任船政大臣中也有人加入到攻击者行列，竟上疏说举办船政“经费虚糜” ，请收束船政。对船政的攻击、阻挠反映了统治集团中大多数人皆无海权意识，不懂得船政为海防之本，更不知道当时世界海军发展大势为中国发展近代海军提供了一个历史的契机，不懂得左宗棠为发展船政和近代海军制定的方针的客观正确性，也不懂得近代海军应如何成军，海军在一个海岸线与国境线几乎等长的国家的国防战略中究竟应该占据怎样的位置。这就是清廷在马江海战后错误评价福州船政，废改左宗棠发展船政和中国近代海军方针的原因，这就是福州船政和中国近代海军成为悲剧的所在。

日本成功发展海军走的就是造舰育人为主、购买战舰为辅，由仿造到自造的路子。直到1889年，日本还在制造性能较好的木质战舰，作为舰队的运输舰、练习舰、岸防舰、通报舰、勤务舰等辅助舰只。例如，1889年建成的通报舰八重山号，即铁胁木壳，排水量2400吨，参加了第一次中日战争。在这同时，日本人已经能够制造铁甲战舰，正在积极模仿制造中型钢甲巡洋舰，如桥立号（仿从法国购进的“三景舰”，材料靠进口），19世纪90年代初，日本自己设计制造了排水量达3100多吨的装甲巡洋舰秋津洲号，而且赶上了甲午战争。20世纪初联合舰队的全部6艘前无畏级战列舰，1909—1912年陆续开工的6艘无畏级战列舰还不得不由英国人设计，在英国定造，但到第一次大战爆发前夕，日本就开始自己设计制造前无畏级战列舰了。1920年日本已经能够开工建造近4万吨级的无畏级战列舰，跨入了与英美海军角逐争雄的时代。当然，造成中日两国海军发展巨大差距的原因除了海权意识和海军发展方针的因素，还有综合国力的因素。日本虽然国土狭小，资源十分贫乏，但是明治维新后教育、科学技术、社会生产力日益进步提高，甲午战争前日本陆海军军备水平均超过了中国，战争费准备了一亿二千万两白银，中国则只能准备一千多万两。

从19世纪90年代至第一次世界大战爆发，世界海军进入了大发展时期，无线电通信技术、无烟火药、特种钢材、舰炮射击指挥仪、蒸汽涡轮机、潜艇、柴油机、飞机相继应用于海军，海军战舰实现了质的飞跃，第一次世界大战时的无畏级战列舰已经具有了现代战舰的许多特点，但造价亦达到1500万至3000万美元之巨。日本海军跟上了时代的步伐，逐步发展成世界第三海军大国；中国舰船生产在19世纪80年代中期即开始萎缩，十年后靠购买建立的海军主力亦覆灭，即使不出现清末财政大变局，也再无国力去购买一千万两至四千万两银子一艘的前无畏级战列舰和无畏级战列舰。清末重建海军所能购买的几艘轻巡洋舰，本来是福州船政应该能够建造甚至可以批量建造的，此时的船政却只能制造一两艘几百吨的旧式舰艇，中国从此不得不从世界海军大国名单上消失了。

注释：

⑴《海防档乙福州船厂一》第7页《总督收军机处交出闽浙总督左宗棠折》。

⑵见上书第10页《总督收军机处交出同治五年六月三日上谕》。

⑶《沈文肃公政书》卷4《总理福建船政奏折》。

⑷《中国海军史》第625页。

⑸《李文忠公全集 朋僚函稿》卷18，《复李丹崖星使》。

⑹《李文忠公奏稿 》卷64，第14页。

⑺《清实录 德宗实录》卷230，第10页。

⑻《清实录 德宗实录》卷344，第9页。

⑼《清末海军史料》第933页。